Клиенты о нас
Проверка конституционности п. 1 ст. 23 ФЗ "О международных договорах РФ"
В данном Постановлении Конституционного Суда РФ (далее - Постановление N 8-П) на предмет соответствия Конституции РФ было рассмотрено положение п. 1 ст. 23 Федерального закона от 15.07.1995 N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" (далее - Закон о международных договорах).
В этой норме устанавливается, что международный договор или часть договора до его вступления в силу могут применяться Российской Федерацией временно, если это предусмотрено в договоре или об этом была достигнута договоренность с подписавшими его сторонами.
Конституционный Суд РФ в Постановлении N 8-П не рассматривал конституционность самой возможности применения международного договора до его вступления в силу. В данном Постановлении исследовался вопрос о возможности применения в Российской Федерации положений международного договора, которым затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом, если такой договор не опубликован официально. Фактически в данном случае рассматривался вопрос о конституционности практики применения нормы федерального закона.
Этот вопрос возник в рамках судебного спора между гражданином И.Д. Ушаковым и таможенными органами по вопросу о величине таможенных платежей. При перевозке товара через Государственную границу РФ гражданин уплатил таможенные пошлины согласно действующему в то время таможенному законодательству (Таможенный кодекс РФ и Постановление Правительства РФ от 29.11.2003 N 718 "Об утверждении Положения о применении единых ставок таможенных пошлин, налогов в отношении товаров, перемещаемых через таможенную границу Российской Федерации физическими лицами для личного пользования").
Однако затем таможенные органы обратились к нему с требованием доплатить таможенные платежи в связи с тем, что Согл! ашением между Правительством РФ, Правительством Республики Беларусь и Правительством Республики Казахстан от 18.06.2010 "О порядке перемещения физическими лицами товаров для личного пользования через таможенную границу таможенного союза и совершения таможенных операций, связанных с их выпуском" (далее - Соглашение) были установлены иные ставки таможенных пошлин.
Гражданин И.Д. Ушаков полагал, что положения Соглашения не должны применяться, так как оно не было официально о! публиковано и он не имел возможности с ним ознакомиться. В связи с этим гражданин обратился в Конституционный Суд РФ, указав, в частности, что рассматриваемой практикой применения п. 1 ст. 23 Закона о международных договорах не просто затронуты права и обязанности заявителя, но и ухудшено его положение в сфере таможенных правоотношений посредством возложения обязанности по уплате дополнительных сумм сверх размеров, установленных в действующем российском законодательстве.
Принцип правовой определенности
В Постановлении N 8-П указывается, что в рассматриваемой ситуации происходит коллизия основополагающих принципов права: обязанности добросовестного соблюдения правил, установленных в международных договорах, и защиты прав, свобод и законных интересов человека.
Так, в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ устанавливается, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если же международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Дополнительно к этому Конституционный Суд РФ в п. 3 мотивировочной части Постановления N 8-П отметил, что международные договоры:
- образуют правовую основу межгосударственных отношений;
- содействуют поддержанию всеобщего мира и безопасности, развитию международного сотрудничества;
- играют важную роль в защите основных прав и свобод человека, в обеспечении законных интересов государств в качестве существенного элемента стабильности международного правопорядка и отношений России с зарубежными странами, функционирования правового государства.
В п. 2 мотивировочной части Постановления N 8-П указывается, что стремление государства любой ценой соблюсти обязательства в отношениях с другими государствами не должно приводить к нарушению прав и свобод человека и гражданина. Тем самым Конституционный Суд РФ в очередной раз подчеркнул, что человек, его права и свободы являют! ся высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита на основе равенства всех перед законом и судом - обязанностью государства, на которое возложена охрана достоинства личности (ч. 1 ст. 1, ст. 2, ч. 1 ст. 19, ч. 1 ст. 21 Конституции РФ, преамбулы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (заключена в г. Риме 04.11.1950), Международного пакта от 16.12.1966 "О гражданских и политических правах" и Конвенции СНГ о правах и основных свободах человека (заключена в г. Минске 26.05.1995)).
Права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (ст. 18 Конституции РФ). Этот конституционный принцип не допускает нарушения прав человека ни при каких обстоятельствах, даже если оно вызвано соблюдением положений заключенных международных договоров.!
Конституционный Суд РФ указал, что в рассматриваемой ситуации для примирения, казалось бы, взаимоисключающих правовых принципов необходимо обратиться к принципу правовой определенности, который позволяет гарантированно доводить до граждан устанавливаемые государством правовые нормы. Как справедливо отметил Конституционный Суд РФ в ! п. 2 мотивировочной части Постановления N 8-П, только при соблюдении этого принципа на лиц, подпадающих под действие официально опубликованных норм права, распространяется общеправовая презумпция, в силу которой незнание закона не освобождает от ответственности за его нарушение.
На это указывает ч. 3 ст. 15 Конституции РФ, где установлено, что любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения.
На важность правовой определенности Конституционный Суд РФ ссылался и раньше, отмечая, что поддержание доверия граждан к закону и действиям государства предполагает сохранение разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм права, а также определенность, ясность, недвусмысленность правовых норм и их согласованность с системой действующего правового регулирования (Постановления от 25.04.1995 N 3-П, от 15.07.1999 N 11-П, от 24.05.2001 N 8-П, от 13.12.2001 N 16-П, от 29.01.2004 N 2-П, от 14.11.2005 N 10-П, от 21.01.2010 N 1-П, от 20.04.2010 N 9-П, от 20.07.2011 N 20-П).
Особое значение этому вопросу придается в связи с тем фактом, что положения международных договоров Российской Федерации являются составной частью российской правовой системы и обладают приоритетом в применении перед российскими законами. Поэтому такие международные договоры оказывают прямое воздействие на нормативное правовое регулирование, включая содержание прав и свобод человека и гражданина (п. 3.3 мотивировочной части Постановления N 8-П).
Следовательно, лишь официальное опубликование от имени компетентного органа вступившего в силу международного договора Российской Федерации сможет обеспечить соблюдение прав, свобод и законных интересов человека, поскольку только полное и точное доведение содержания такого договора до сведения неограниченного круга лиц позволит установить правовую определенность в отношении правил, предусмотренных данным международным договором. А применение норм международного права, которые не были официально опубликованы, противоречит принципам правового государства, юридического равенства и правовой определенности как необходимым конституционным критериям защиты прав и свобод человека и гражданина на территории России (п. п. 3.3, 4.1 и 4.2 мотивировочной части Постановления N 8-П).
На необходимость официального опубликования принятых международных договоров обращается внимание и в практике российских высших судов (п. 4 Постановления Пленума ВС РФ от 10.10.2003 N 5 "О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации", п. 1 Постановления Пленума ВАС РФ от 11.06.1999 N 8 "О действии международных договоров Российской Федерации применительно к вопросам арбитражного процесса"). Они указывают на то, что суды непосредственно могут применять те вступившие в силу международные договоры, которые были официально опубликованы.
Предоставление гражданам (иностранцам, лицам без гражданства) сведений о применяемых в отношении них нормах права, в том числе положениях временно применяемых международных договоров, - это необходимое условие признания уважения и соблюдения властями прав и свобод человека и гражданина (п. 4.2 мотивировочной части Постановления! N 8-П).
Таким образом, Конституционный Суд РФ указал на недопустимость ситуации, в которой граждане принуждались бы к соблюдению норм, которые им неизвестны. Описанное состояние дел противоречит принципу справедливости, ставит государство в положение лица, произвольно меняющего правила, которым должны все подчиняться. Это несовместимо с конституционными обязанностями государства признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина и охранять достоинство личности (п. 4.2 мотивировочной части Постановления N 8-П).
Следует отметить, что в Особом мнении судьи КС РФ Г.А. Жилина к Постановлению N 8-П указывается, что само по себе применение положений международного договора, которым ухудшается положение плательщика законно установленных налогов и сборов (в данном случае таможенных платежей), недопустимо, если такой документ не был официально опубликован. Судья КС РФ Г.А. Жилин обратил внимани! е, что установление ответственности за деяния, которые на момент их совершения не считались правонарушением, противоречит основным началам Конституции РФ (ст. 8, ч. 1 и 2 ст. 35, ст. 54).
Этот аспект вопроса не нашел своего отражения в мотивировочной и резолютивной частях рассматриваемого Постановления.
Вступление в силу международных договоров
Конституционный Суд РФ указал, что органы государственной власти Российской Федерации в соответствии со своей компетенцией вправе по своему усмотрению решать вопросы, связанные с заключением, в том числе со вступлением в силу, международных договоров (п. п. 3.1 и 4.1 мотивировочной части Постановления N 8-П).
Особое значение этот вопрос приобретает, если положениями международного договора затрагиваются права, свободы и законные интересы человека и гражданина. Для этих случаев Законом о международных договорах предусмотрена процедура ратификации международных договоров.
Также в ст. 30 Закона о международных договорах установлена обязанность публикации вступивших в силу для России международных договоров. По общему правилу официальная публикация международных договоров осуществляется в "Бюллетене международных договоров". Если же согласие на обязательность положений международного договора было дано в форме федерального закона, то международный договор официально публикуется также в "Собрании законодательства Российской Федерации".
Помимо этого, на МИД России в силу прямого указания п. 2 ст. 24 Закона о международных договорах возлагается обязанность опубликования в таком же порядке официальных сообщений о вступлении в силу международных договоров, заключенных от имени России и Правительства РФ.
В то же время на необходимость официального опубликования временно применяемых международных договоров прямо не указывается ни в Законе о международных договорах, ни в Федеральном законе от 14.06.1994 N 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания" (п. 4.1 мотивировочной части Постановления N 8-П).
Конституционный Суд РФ также обратил внимание на следующее. В п. 3 ст. 5 Закона о международных договорах специально оговаривается, что в России непосредственно действуют положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующих издания внутригосударственных актов для применения.
Также в п. 4 мотивировочной части Постановления N 8-П указывается, что временное применение международного договора используется в практике межгосударственного общения, как правило, если предмет договора представляет особый интерес для его участников, вследствие чего они заинтересованы в том, чтобы ввести его в действие, не дож! идаясь ратификации и вступления в силу.
Конституционный Суд РФ также отметил, что российские государственные органы и должностные лица придают положениям временно применяемого международного договора, который не был официально опубликован, столь же высокое значение, как и иным нормам международного права, что выражается, в частности, в установлении приоритета в их применении перед положениями федеральных законов (п. 4.1 мотивировочной части Постановления N 8-П).
По мнению Конституционного Суда РФ, такая практика применения рассматриваемой нормы не соответствует основным началам российского права.
Правовая позиция Конституционного Суда РФ
Конституционный Суд РФ признал п. 1 ст. 23 Закона о международных договорах соответствующим Конституции РФ. В п. 4 мотивировочной части рассматриваемого Постановления N 8-П было отмечено, что данная норма Закона о международных договорах воспроизводит положение п. 1 ст. 25 Венской Конвенции о праве международных договоров (заключена в г. Вене 23.05.1969).
Положение п. 1 ст. 23 Закона о международных договорах не противоречит Конституции РФ, так как не предусматривает возможности временного применения в России международного договора, затрагивающего права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливающего иные правила, чем предусмотренные законом, без его официального опубликования. Применение данной нормы в том смысле, который допускает применение временно действующих международных договоров с участием России до их официального опубликования, противоречило бы основным началам, закрепленным в российской Конституции (п. 4.3 мотивировочной части Постановления N 8-П).
В связи с этим федеральному законодателю было указано на необходимость в трехмесячный срок разработать и утвердить порядок официального опубликования временно применяемых международных договоров Российской Федерации, которыми затрагиваются права, свободы и обязанности человека и гражданина и устанавливаются иные правила, чем предусмотренные законом (п. 3 резолютивной части Постановления N 8-П). Конституционный Суд РФ также предлагает осуществлять публикацию нормативных документов с использованием не только традиционных печатных способов, но "и иных возможностей современного информационного пространства" (п. 4.3 мотивировочной части Постановления N 8-П).
Отметим, что в течение такого же срока должно быть завершено официальное опубликование всех уже заключенных международных договоров Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и при этом устанавливают иные правила, чем предусмотренные законом.
Если же такое опубликование в трехмесячный срок не будет завершено, то по истечении данного срока любые неопубликованные временно применяемые международные договоры Российской Федерации не могут применяться далее.
Таким образом, это указание Конституционного Суда РФ окажет огромное влияние на действующее в настоящее время в России международное право. От оперативности федерального законодателя и источников официального опубликования действующих международных договоров зависит действительность значительного круга норм международного права.
В целом данное решение Конституционного Суда РФ можно понимать в том смысле, что никакие международные обязательства России не могут иметь приоритет перед правами, свободами и законными интересами граждан. Фактически в данном Постановлении положениям Конституции РФ придан более высокий статус по сравнению с нормами международных договоров, однако прямо об этом сказано не было.
